Diputados buscan salvar a las provincias de una embestida de la AFIP

afip central

Las provincias que transfirieron sus sistemas previsionales a la Nación, se encuentran en riesgo de perder un juicio millonario con la AFIP por una diferencia de interpretación en las liquidaciones y pagos de las contribuciones Patronales.

La AFIP reclama el 17% y las provincias aducen que deben pagar el 10.17 % por haberse adherido al “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento” en el que transfirieron sus sistemas previsionales al ámbito nacional, entre ellas: Jujuy, Salta, San Juan, San Luís, Catamarca, La Rioja, Tucumán, Santiago del Estero, Mendoza, Río Negro y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El diputado nacional por Jujuy, Marcelo Llanos (Frente para La Victoria), junto a sus pares de la provincia de Salta, Yarade y Villarino, firmaron un proyecto de ley que establece que “A los efectos de las liquidaciones y pago de las contribuciones patronales, a cargo de las provincias y los municipios que transfirieron sus sistemas previsionales a la Nación, sólo será computable como tal, el porcentaje correspondiente, sobre la nómina salarial, destinado al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), quedando expresamente excluidos de dicho concepto los aportes correspondientes a las contribuciones patronales sobre la nómina salarial con destino a los subsistemas de seguridad social regidos por las leyes 19.032 (Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados), 24.013 (Fondo Nacional de Empleo) y 24.714 (Régimen de Asignaciones Familiares); tal cual surge de la estricta aplicación de la ley 25.453, modificatoria del decreto 814/2001”

FUNDAMENTOS DE LA LEY

Mediante la Ley 24.241, publicada en el Boletín Oficial el 18 de octubre de 1993, se instituyó con alcance nacional el “Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones” (SIJP), a fin de cubrir las contingencias de vejez, invalidez y muerte, integrándose el mismo al “Sistema Único de Seguridad Social” (SUSS), el cual fuera creado por el Decreto Nacional 2284/91 (publicado en el Boletín Oficial el 1° de noviembre de 1991).

Al poco tiempo de su sanción, la Ley 24.241 fue reformada por la Ley 24.463, publicada en el Boletín Oficial el 30 de marzo de 1995.

Asimismo, en cumplimiento de los objetivos y finalidades prescriptas en el “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento” celebrado entre la nación y las provincias y ratificado por Ley 24.130, publicada en el Boletín Oficial el 22 de septiembre de 1992, varias de estas últimas transfirieron sus sistemas previsionales propios al ámbito nacional.

Al producirse la cesión de las cajas de jubilaciones de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la nación, mediante los correspondientes convenios de transferencia, se constituyó un régimen previsional bajo el manto de la legislación nacional (precitadas leyes 24.241 y 24.463).

Al respecto, el artículo 11º de la Ley 24.241 estableció, en forma general, una contribución a cargo de los empleadores al SIJP del dieciséis por ciento (16%).

Más tarde, el Decreto Nacional 814/2001, publicado en el Boletín Oficial el 22 de junio de 2001, estableció en su artículo 2°, para los empleadores del sector privado, el deber de pagar una alícuota única del 16% sobre la nómina salarial, en concepto de contribuciones patronales. Dicho monto, estaba dirigido a satisfacer en forma integral, los gastos relativos a los subsistemas de la seguridad social regidos por las Leyes 24.241 (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones), 19.032 (Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados), 24.013 (Fondo Nacional de Empleo), y 24.714 (Régimen de Asignaciones Familiares).

Aquella medida, instaurada mediante el citado decreto y descrita en el párrafo precedente, tuvo por objeto disminuir la presión sobre la nómina salarial, armonizando los diferentes regímenes de contribuciones, destinados al financiamiento de la seguridad social, en una alícuota única.

A  su vez, la Ley 25.453, publicada en el Boletín Oficial el 31 de julio de 2001, sustituyó a través de lo establecido en su artículo 9°, lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto Nacional 814/2001.

En tal sentido, el actual texto del artículo 2º del Decreto Nacional 814/2001, distingue entre  aquellos empleadores que tienen como actividad principal la locación y prestación de servicios y aquellos otros que no realizan tales tareas. La referida reforma legal, fijó para los empleadores de la primera categoría (locación y prestación de servicios) una alícuota del 20% sobre el salario nominal (inciso a); en tanto que los “restantes empleadores”, continuaron hallándose obligados a liquidar y pagar el 16% sobre el salario nominal (inciso b).

Ambas alícuotas son integradoras en sus de las obligaciones previsionales correspondientes al cúmulo de subsistemas de la seguridad social mencionados “ut supra” (regidos por las leyes 19.032, 24.013, 24.241 y 24.714), manteniéndose en su esencia, la primitiva modalidad de alícuota “unificada” prescripta por el Decreto Nacional 814/2001.

Es dable destacar que en el artículo 2° del Decreto Nacional 814/2001, modificado por el artículo 9° de la ley 25.453, no se hace mención sobre qué calidad han de poseer los empleadores respecto de los cuales está dirigida la norma. En el citado, simplemente se establece que las contribuciones con destino a los subsistemas de seguridad social regidos por las Leyes 19.032, 24.013, 24.241 y 24.714 a cargo de “…empleadores cuya actividad principal sea la locación y prestación de servicios…” serán del 20%   y que para los “…los restantes empleadores no incluidos…” en ese grupo, serán del 16%. Que la Ley 25.453 no hace distinción alguna entre empleadores del sector privado y empleadores del sector público.

Nótese que las alícuotas mencionadas, fueron incrementadas en un (1) punto porcentual destinado al financiamiento del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (creado por Ley 19.032) por el artículo 80 de la Ley 25.565 , publicada en el Boletín Oficial el  21 de marzo de 2002. El artículo 2º del decreto nacional 814/2001, vigente al día de la fecha, establece como porcentajes computables en concepto de alícuotas, a saber: en su inciso a) el 21% (empleadores que tienen como actividad principal la locación y prestación de servicios) y en su inciso b) el 17% (restantes empleadores).

En virtud de lo establecido en el artículo 11º de la Ley 24.241 (SIJP), los empleadores tenían el deber de tributar, en concepto de contribuciones patronales, una alícuota del 16% sobre el salario nominal. La obligatoriedad de esta norma era extensible a “Los funcionarios, empleados y agentes civiles dependientes de los gobiernos y municipalidades provinciales, a condición que previamente las autoridades respectivas adhieran al SIJP, mediante convenio con el Poder Ejecutivo Nacional…”, conforme lo expresado en el artículo 2º, inciso a), punto 4, de la Ley 24.241.

Posteriormente, y como bien ya se ha manifestado, el Decreto Nacional 814/2001 estableció en su artículo 2° un régimen especial para los empleadores del “sector privado”. La vigencia de este régimen, implicó una reducción y armonización de las contribuciones patronales existentes a la fecha, quedando las prestaciones correspondientes al financiamiento de los cuatro subsistemas de la seguridad social expresamente enunciados en la normativa,   plasmadas y aglutinadas en el porcentual de una alícuota única del 16% sobre el salario nominal.

Con la sanción de la Ley 25.453 (conocida como “de déficit cero”), se modificó lo establecido originariamente en el artículo 2º del Decreto Nacional 814/2001, extendiéndose los beneficios de la alícuota única a los empleadores del sector público nacional. Dentro de esta categoría han de entenderse circunscritas la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las provincias que transfirieron sus sistemas previsionales a la nación. El ensanchamiento del ámbito de aplicación personal de la norma, logró perfeccionarse con la eliminación en el texto normativo de la locución restrictiva “…pertenecientes al sector privado…”. Dicha actitud convino con el espíritu de la reforma legal, en cuanto a que su inmediata sanción luego de dictado el Decreto nacional 814/2001, tuvo por objeto el restablecimiento del principio de la igualdad en materia tributaria. Dice el artículo 16 de la Constitución nacional que “la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas”.

Por otro lado, los organismos competentes que han actuado como autoridades de aplicación, control y fiscalización (DGI/AFIP) de las obligaciones previsionales impuestas por el ordenamiento jurídico nacional, han hecho caso omiso a las exigencias imperativas emergentes de la estricta aplicación de la ley 25.453, modificatoria del Decreto Nacional 814/2001. En tal sentido, a raíz de que la norma en cuestión reduce el monto de la alícuota con la que deben contribuir al “Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones” (SIJP) las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que transfirieron sus sistemas previsionales a la nación, la DGI/AFIP ha determinado que la alícuota que les resulta aplicable, de acuerdo con el artículo 11º de la ley 24.241, es del 16%. Es preciso resaltar, que en virtud de lo establecido por dicha norma, la referida prestación se destina exclusivamente para el financiamiento del SIJP.

El contexto descripto en el párrafo anterior, ha generado una situación contraria a los intereses públicos y de suma injusticia para con las jurisdicciones subnacionales que han transferido sus cajas previsionales al orden nacional. El pago de una “alícuota única” del 17% (antes 16%), como bien debería de ser aplicable a las provincias, incluye en ese porcentual a cuatro subsistemas de la seguridad social respecto de los cuales aquellas no están alcanzadas en tres. En virtud de ello, sólo les cabe la obligación de contribuir al estado nacional con aquellas contribuciones destinadas al SIJP.

Pues bien, a través de la Resolución General 712/1999 de la AFIP y sus modificatorias, se estableció que la alícuota única del 17% reglada por el Decreto Nacional 814/2001, art. 2°, inciso b), ha de discriminarse de la siguiente manera:

* Régimen Nacional de Asignaciones Familiares:              4,44 %

* Fondo Nacional de Empleo:                                                     0,89 %

*INSSJYP:                                                                                           1,50%

*SIJP:                                                                                                 10,17%

Total:                                                                                                  17,00%

Es por ello que de acuerdo a lo prescripto en el inciso b), artículo 2 del Decreto Nacional 814/2001 y atento los porcentajes expresados en el cuadro arriba transcripto, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las provincias, que transfirieron sus cajas de jubilaciones al ámbito nacional, deben contribuir al “Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones” (SIJP) con el pago de una alícuota del 10,17% sobre el salario nominal. En tanto no convengan lo contrario con la nación, los aludidos estados no tienen la obligación de realizar contribuciones patronales a los subsistemas de seguridad social regidos por las leyes 19.032 (Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados), 24.013 (Fondo Nacional de Empleo) y 24.714 (Régimen de Asignaciones Familiares).

En vista de lo anteriormente manifestado, resulta evidente que se ha conculcado el principio jurídico de la igualdad, cuyo derecho y garantías son reconocidos constitucionalmente, al exigirles de forma ilegítima y arbitraria a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a las provincias que transfirieron sus sistemas previsionales la nación, el pago una de obligación jurídica previsional originada sobre la base de una legislación inaplicable a la situación de hecho analizada. A los referidos sujetos no les es aplicable la alícuota del 16% tal como lo establece el artículo 11º de la Ley 24.241.

Aquella situación de injusticia, fue originada por las autoridades de aplicación (DGI/AFIP) al no efectuar la disminución proporcional que debería de haberse concretado, en virtud de la creación del sistema de “alícuota única”. Dicha situación aún hoy se mantiene.

En tanto que la interpretación de la AFIP/DGI de la reforma establecida por la Ley 25.453 al artículo 2° del Decreto Nacional 814/01, y su correspondiente accionar, desnaturalizaron la operatividad de la norma tenida en miras por el Poder Legislativo al tiempo de su sanción. Ello, en cierta medida, afectó   la buena fe reinante en los respectivos convenios de transferencias de los sistemas previsionales de las provincias a la nación, al pretender generar obligaciones incausadas en cabeza de aquellas.

El Poder Legislativo de la Nación, frente a esta situación descripta, hizo uso de sus atribuciones a fin de aclarar la cuestión. Oportunamente, el Senado de la Nación mediante Declaración Legislativa N° 57/02 de fecha 8 de agosto de 2002, exhortó al Poder Ejecutivo Nacional, a que a través del Ministerio de Economía de la Nación arbitrara las medidas necesarias y conducentes para que las liquidaciones y pago en concepto de contribuciones patronales a cargo de las provincias que han transferido sus sistemas previsionales a la nación, con destino al SIJP, se respete y aplique lo establecido por la Ley 25.453.

Ante la negativa del Poder Ejecutivo Nacional, el Congreso de la Nación sancionó, con fecha 24 de noviembre de 2004, el Proyecto de Ley registrado bajo el Nº 25.969, el cual tuvo por finalidad aclarar el alcance del artículo 9º de la Ley 25.453, modificatorio del artículo 2º del Decreto Nacional 814/2001. Pese al reafirmamiento manifiesto de las motivaciones que estimularon al Congreso sancionar la Ley 25.453, el Proyecto de Ley registrado bajo el Nº 25.969 fue observado en su totalidad por el Poder Ejecutivo Nacional mediante Decreto 1850/2004 de fecha 15 de diciembre de 2004.

El Poder Ejecutivo Nacional, al vetar por medio del Decreto 1850/2004  el Proyecto de Ley registrado bajo el Nº 25.969, elaboró la estructura de sus argumentaciones sobre las siguientes premisas: a) que el Decreto 814/2001 fue concebido para ser aplicable al sector privado de la economía y no que sus previsiones no son comprensivas también al sector público; b) que con la norma sancionada se reduciría sustancialmente la alícuota con la alícuota con la que deben contribuir los estados indicados al SIJP; c) que al quedar sin efecto las actuaciones administrativas y judiciales, se otorga carácter retroactivo al tratamiento mencionado; y d) que la norma sancionada afectaría los recursos del sistema previsional y con ello los derechos de los beneficiarios de dichos sistemas.

En primer lugar, si bien es cierto que el Decreto 814/2001 fue concebido para ser aplicable al sector privado de la economía, las modificaciones impuestas por la Ley 25.453 importaron que las previsiones resultantes de aquél, tuvieran una mayor amplitud, resultando desde la entrada en vigor de la ley, comprensivas también al sector público.

Asimismo, bien podría el Poder Ejecutivo Nacional explicitar los considerandos que motivaron el dictado de un determinado decreto; pero que frente al análisis de una ley, el espíritu y los fines que se han tenido en miras al sancionársela son patrimonio intelectual de la realidad legislativa.

Que por lo tanto, el legislador, mejor que nadie, conoce el sentido de la Ley. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha decidido que cuando el Congreso dice que aclara una ley, los jueces deben acatar esta manifestación de voluntad de un poder soberano, sin discutir la pureza o precisión técnica del lenguaje empleado (Fallos: “Escorihuela c/Impuesto a los Réditos”, 5/8/1940, L.L., T. 19, Pag. 574; “Campomar c/Impuesto a los Réditos”, 9/4/1945, L.L., T. 39, Pag. 464).

En segundo lugar, mediante la creación de la norma prescripta en el artículo 9º de la Ley 25.453, modificatoria del artículo 2º del Decreto Nacional 814/2001, el Poder Legislativo Nacional reguló una situación jurídica en los marcos de la razonabilidad, al incluir dentro del sistema de liquidación y pago de contribuciones patronales de modalidad “alícuota única” a los empleadores del sector público.   La incorporación de estos sujetos a las prerrogativas del régimen de “alícuota única”, importó una rebaja en los montos de las prestaciones emergentes de las obligaciones previsionales respectivas.

La norma del artículo 11º de la Ley 24.241 establece que, en lo que concierne al financiamiento del subsistema de la seguridad social denominado “Sistema Integrado de jubilaciones y Pensiones” (SIJP), la contribución a cargo de los empleadores será del dieciséis por ciento (16 %).

El artículo 2º, inciso b) del Decreto Nacional 814/2001 (reformado por la Ley 25.453) instituyó una alícuota del 17% aplicable a las contribuciones patronales sobre la nómina salarial con destino a los subsistemas de Seguridad Social regidos por las leyes 19.032 (INSSJP), 24.013 (Fondo Nacional de Empleo), 24.241 (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones), y 24.714 (Régimen de Asignaciones Familiares). En consecuencia, la citada norma ha modificado lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 24.241 en lo que atañe a las obligaciones previsionales de los empleadores, pues frente a un conflicto de leyes, a raíz de que éstas regulen, sin derogarse de forma expresa, una misma situación de la realidad social, el intérprete ha de aplicar aquella que con posterioridad ha sido sancionada y actualmente rige.

A través de los convenios de transferencia de los sistemas previsionales, los estados firmantes que cedieron facultades y atribuciones propias a la nación (Salta, Jujuy, San Juan, San Luís, Catamarca, La Rioja, Tucumán, Santiago del Estero, Mendoza,  Río Negro y Ciudad Autónoma de Buenos Aires), acordaron exclusiva y únicamente el traspaso de sus sistemas previsionales vigentes, siéndoles aplicables a partir de entonces, las Leyes Nacionales 24.241 (SIJP) y sus modificatorias.

En consecuencia, y hasta tanto no se celebre un acuerdo en contrario, los estados subnacionales mencionados, en su calidad de empleadores, no están alcanzados en ninguno de los otros tres subsistemas de la seguridad social nacional que integran la alícuota única del 17% (artículo 2º, inciso b) del Decreto 814/2001).

Por ende, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las provincias, que transfirieron sus cajas de jubilación al orden nacional, deben verse beneficiadas con la disminución al 10,17% en la contribución a la seguridad social (atento la conformación del porcentual establecido por las resoluciones modificatorias a la Resolución General de la AFIP 712/1999.) .

En tercer lugar, la reducción en los aportes a cargo de los empleadores del sector público al sistema nacional de la seguridad social, es consecuente con una medida de política previsional y financiera, estructurada a los fines de disminuir la presión sobre la nómina salarial en el ámbito de la administración pública.

Lo “sustancial” en la reducción de la alícuota, no pasa por el monto de la exención misma, sino que ha de contemplarse en el restablecimiento de los principios de igualdad y equidad dentro del ordenamiento jurídico previsional argentino.

Tal como lo señalara el constitucionalista Segundo V. Linares Quintana en su “Tratado de la interpretación constitucional” (2da edición, editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2007), el poder legislativo “…puede reconsiderar sus propias leyes, sea para modificarlas, sea para interpretarlas, determinando su alcance, aclarando su sentido, su propósito, la mens legis”.

En concreto, una norma aclaratoria, nada crea; sólo ilumina allí en donde la oscuridad ofusca; pero, al aclarar, tal determinación, lógicamente, hace retrotraer al momento de la sanción de la ley oscura los efectos jurídicos que la ley aclaratoria ha generado.

En este sentido, dice Linares Quintana que “… la ley aclaratoria, puede modificar situaciones jurídicas generadas (como lo serían, en este caso, las pendientes actuaciones administrativas y judiciales); pero la ley no lo hace entonces con el propósito de innovar, sino da salvar el error de aplicación…”. La nueva ley aclara el sentido de la anterior; estrictamente, forma parte de ésta, la integra, ya que no hace sino especificar cuál es su recto significado, de modo que puede aplicarse desde el momento en que entró en vigencia aquella ley.

En cuarto y último lugar, ha de señalarse que una norma que tiene por objeto esclarecer el verdadero valor jurídico de otra sancionada con anterioridad, no afecta derechos amparados por garantías constitucionales.

A través del Proyecto de Ley registrado bajo el Nº 25.969, no se menoscababan a los recursos del sistema previsional, y mucho menos se conculcaban los derechos de los beneficiarios de dichos sistemas. A partir de la entrada en vigencia de la Ley 25.453, los empleadores del sector público, tienen la obligación de contribuir al “Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones” (SIJP) con el 10,17% del salario nominal.

La exigencia de un porcentual mayor al establecido por ley, por parte de la DGI/AFIP, constituye una imposición ilegítima y arbitraria, en tanto que implica el cobro de un crédito sin causa. Háyase dicho razonamiento jurídico en la norma prescripta en el artículo 499 del Código Civil, la que declara que ” no hay obligación sin causa”.

A su vez, no existe un derecho adquirido de un estado frente a otro (estado nacional/estados provinciales) dentro de una nación que abraza para su forma de estado al sistema federal. El estado es uno: la República Argentina.

En tal sentido, no es pertinente que el gobierno nacional invoque, frente a los gobiernos provinciales, la teoría de los derechos adquiridos; y lo mismo viceversa.

Ahora bien: no obstante lo ya señalado respecto de los alcances de la ley 25.453, la AFIP/DGI ha insistido en la aplicación de una alícuota del 16 % correspondiente al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (de acuerdo a lo establecido de forma general por la Ley 24.241), para los gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que han transferido sus sistemas previsionales a la nación, a través de intimaciones, actuaciones administrativas y judiciales que alcanzan su fundamento yendo más allá de lo que las normas, en su relación razonable dentro de la plenitud del orden jurídico, disponen.

Atento todo lo manifestado, estimo conveniente que se aclare lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 24.453, en el sentido de que la alícuota establecida en el artículo 2°, inciso b) del Decreto 814/2001 comprende al sector público y privado.

En efecto, resulta pertinente la sanción de una ley aclaratoria que establezca la interpretación auténtica y de aplicación necesaria de la citada disposición legal, señalando que la precitada norma incluyó también al sector público en su condición de empleador y por lo tanto también benefició en la disminución al 10,17% en la contribución a la seguridad social.



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